做好物业管理制度顶层设计应注意的问题

坚持依法治国，依法行政，坚持以人民为中心，是首要原则。偏离这个原则什么事情都做不好，物业管理立法工作，也绝不能例外。如何评价它的成效呢？标准只有一个——实践。也就是说，通过物业管理条例的修订和实施，看是否形成共建、共治、共享的社会治理格局，使业主因物业管理问题而产生的投诉率、上访率、起诉率不再名列前茅，使人民的幸福感、获得感、安全感更加充实，更加有保障，更加可持续。

立法缺少业主及业主组织的参与

从各地正在修订物业管理条例的情况来看，笔者认为与党的二十大提出的要求还有差距，与人民群众的期盼还有提升空间。全国各省市法规的制定者，坚持以人民为中心，坚持人民当家作主的意识还需加强。在修订物业管理条例时，竟然少有物业管理活动的真正主角——业主、业委会代表参加，缺乏业主、业委会的诉求反映。这样修订的物业管理法规能体现以人民为中心的理念吗？这样制定的法规合情合理吗？这么制定出台的物业管理条例难免会出现“部门立法，部门受益”、“部门立法，行业受益”的不合理情况。

建议各地条例的修订，一定要邀请业主、业委会代表参加，一定要广泛征求业主、业委会的意见。这样制定出来的条例，才是符合民意的好条例，才能真正体现“人民是江山，江山是人民”的意义。

监管部门及职责不明确

各地条例基本上对政府主管部门、街镇及居委会的职责都不太明确，对他们的工作考评更是只字不提，监管部门是谁负责、怎么处罚也很不明确。工作不考评何来绩效？权力不监督岂能不走样？奖惩不过硬怎来激励？

建议各地在修订条例时，一定要明确街镇、社区职责和法律边界，绝不能随意越权、越位、越界。绝不能有公权力侵犯私权利的情况发生。同时应建立激励奖惩机制，奖优惩劣，让街镇、社区真正发挥好对业委会的协助、指导、监督作用，推进社区基层治理再上一个新台阶。

缺乏对前期物业服务企业使用业主公共收益的规定

现所有条例都有明确规定，公共收益除业主大会决定的用途外，全部作为专项维修资金，而维修资金的动用必须“双四分之三”业主通过。但是，条例对前期物业服务企业使用公共收益问题却没有任何严格规定，这为前期物业服务企业随便动用公共收益开了方便之门，为前期物业服务企业侵占业主公共收益创造了可乘之机，这也是造成小区业主与物业服务企业产生纠纷的主要原因之一。为保护业主权益，条例应该明确规定凡没有成立业委会的小区，开发商和前期物业服务企业不能动用小区公共收益，公共收益必须要打入专户存储，并每季向业主公示，街镇和社区负责监管。

江苏省较早进行了首席质量官制度的建设探索，在全国率先成立了省级企业首席质量官协会，并由物业服务行业中获得中国质量奖提名奖的东吴服务产业集团董事长韦曙和先生任名誉会长、总经理石永先生担任省协会副会长兼秘书长。

对《民法典》条款理解的不到位造成业主表决困难

目前各地对《民法典》二百七十八条的执行，完全有违立法的本意，将“参与表决”基本上都按“参加投票”处理，这无端地提高了业主大会会议合法性的门槛，导致只要有“双三分之一”业主反对，就能否定业主大会会议合法有效决议的奇怪现象发生，使业主委员会“发起难、开会难、备案难、选聘物业服务企业更难”的问题不但没有解决，而且是难上加难。再加上有些街镇基层政府专职人员对相关法律法规学习不够，客观上对法规的理解掌握不熟悉，执行也比较随意性，往往同一个问题，十个街镇有八个答案。这使得业委会工作十分难推动，也是造成小区业主与街道（镇政府）矛盾的主要原因之一。

各地在修订条例时，一定不能违背《民法典》的初衷是降低业主大会会议召开的难度，而不是相反。在修订条例时，如果对《民法典》理解不准，建议应要求全国人大对“参与表决”是否等同“参加投票”进行法律解释，在正确统一认识后再修订。

放开对业委会活动的限制

法律法规本应该明确业主委员会的法律地位，使业委会为维护业主权益参加法律诉讼、开设银行账户、办理税务登记等活动更加合法、方便。但是各地条例基本上对业委会的法律定位避而不谈，更不要说支持成立业主委员会协会。

建议党和政府进一步解放思想，向海南省学习，放开成立业委会协会的禁令，让全国的业委会都有自己的组织——业委会协会，并在协会的领导下，对业主、业委会进行指导、培训、管理、监督。让业委会也有组织，使他们与物业管理行业协会进行平等的对话、沟通和协调。这也是降低业主上访率、投诉率、起诉率的措施之一。

开发商的房屋质量问题难以解决

各地条例的修订，都忽视了一个问题，就是如何解决开发商的房屋质量问题。目前全国的状况是，房屋质量出了问题，业主找不到开发商，前期物业服务企业又推卸责任，待过了质保期，业主就无法维权。这也是业主投诉率、上访率、起诉率居高不下的原因之一。

建议各地在修订条例时，一定要细化前期物业服务企业在物业承接查验阶段责任的规定，不但要明确住建部门和街镇在承接查验阶段的监管责任，而且要明确房屋在质保期内开发商和前期物业服务企业都有履行质保维修的责任，最终责任和费用由开发商承担。

为规范物业管理活动，制定相关的法规，这是人大、政府履行职责的体现，无可非议。但制定任何法规都必须严格遵循全面依法治国的方略。所谓全面，有两方面的含义：第一，制定任何国策、法规、措施都必须依法，要有法律依据；第二，制定任何法规、政策、措施都不能选择性地依法，而必须是全面的。单许多省市的物业管理条例的制定，就有选择性依法之嫌。

所有物业管理法规的定位，都是对住宅小区物业管理活动进行管理，而参与活动的主体就有业主（包括业主大会和业主委员会）。而业主也是居民，既然是居民，就应该综合依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律来管理，而物业管理条例的制定就恰恰缺失了这一依据。建议将《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作为各地条例的制定依据，这样条例所涉居委会的问题才有法可依。

小区是社会的最基本单元，是社区的一部分，是民生的落脚点，是社区治理不可缺失的一部分。要想规范物业管理活动，要建设和谐小区，就离不开社区居委会，就必须要依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中共中央国务院关于加强和完善城市社区治理的意见》充分发挥社区居委会的作用，这是小区治理的治本之策。住宅小区管理是基层群众自治过程中的应有之义，政府部门既不能撒手不管，也不能大包大揽，这就需要政府相关部门充分发挥法制引领、道德规范、文化熏陶等综合作用，鼓励多元参加小区治理，引导小区业主在民主、法制、公正的氛围中学会自我教育、自我服务、自我管理，激发小区业主参与公共管理的热情，齐心协力，共建美好家园。

首先应理顺居委会、业委会、物业服务企业三者的关系。社区居委会重点是管人，是起协助、指导、监督业委会、物业服务企业的作用；业委会重点是管物（为业主管好共有场地和共用设施设备）；物业服务企业重点是通过管理物，而服务于业主。充分发挥社区居委会对于小区物业管理的作用，是加快基层社区民主建设的需要，是实现由城市居民依法办理居民自己的事情，促进城市基层社会主义民主、社会主义物质文化和精神文化的发展需要；让社区居委会参与小区物业管理活动、协调物业纠纷、维护社会治安、反映业主诉求等是法律赋予居民委员会的任务。有法可依，建立“两委三方”调会制度，将社区居民委员会作为小区物业管理矛盾沟通、调解的居间平台，可以防止矛盾升级，避免造成社会问题。同时也解决了由政府部门直接介入所带来的负效应，如影响司法公正，杜绝或避免物业服务企业为获取经济利益与政府官员进行钱权交易等不良后果。更重要的，这也是是否全面依法治国的检验标准。

最近上海、安徽等省市发文，为支持小区成立业委会，为解决业委会成立难、换届难问题，要求业委会成立率达到百分之百。这看起是好事，其实也是没有法律依据，甚至有违法律的。《民法典》和国务院《物业管理条例》都明确规定：业主可以设立业主大会，选举业主委员会。也就是说小区是否成立业主大会选举业委会，是由业主自己决定，可以成立，也可以不成立。如果像上海、安徽等省市硬性要求在规定的时间内必须百分之百成立，就是严重有违上位法。建议其他省份不要跟风，要时刻牢记依法治国、依法行政的治国理念，全国的法治环境才可能更好。

物业管理是业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定对房屋及配套设施设备和相关的场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。物业管理是按服务合同约定进行的有偿服务活动，是市场经济合同主体甲乙双方的正常行为。政府不应该把正常的合同纠纷复杂化、扩大化。更不应该增加人力、物力、财力的投入，主动介入和干预这些纠纷。

建议人大、政府在立法建规时就应该牢固地树立物业管理活动是市场经济行为的观念，决不能让政府直接干预市场，只能从宏观调控市场、服务市场、积极支持第三方组织或机构介入协调，化解矛盾方面入手。积极支持和鼓励聘用第三方评估咨询机构介入物业管理活动，借助专业评估咨询机构具有专业性强、熟悉法律法规、立场公正的特点，对合同纠纷、业委会届满提供审计、法律咨询、专业培训等服务。

业主选聘物业服务企业的法定程序繁琐，应当修订，明确业委会成立后选聘了新的物业服务企业之时，就是前期物业服务合同终止之时。业委会与物业服务企业的服务合同到期，企业的服务自然终止，就应按合同约定时间自动撤离，不存在先由业主大会决定是否续聘，然后选聘的程序。把小区业主对物业服务企业的选择权、选聘权回归业主，拿钱买服务就应按合同约定办，就应由全体业主说了算。当然，在选聘新物业服务企业时可邀请前期物业服务企业参加，甚至在同等条件下有优先资格（参选本身就能反映出业主到底是希望续聘还是选聘）。当然前提是必须经业主大会会议表决通过。

总之，物业管理立法必须回归物业服务市场本位，规范市场行为，打破市场垄断，充分尊重市场主体双方的自由自主选择的权利。政府不应强行介入市场事务，能通过调解协商解决的，尽量协商解决，调解不能解决的应由当事双方依照《合同法》申请法院裁决。这样既尊重了规律，又依靠了法律，更重要的是只有这样才有利于推进市场经济体制不断完善。

我真诚希望，《民法典》实施后各地对物业管理条例的修订，制定者们能与时俱进不断创新，有为人民的利益敢于担当的精神，绝不能被原条例的框架所束缚。只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、听取群众呼声、广纳群众意见，才具有生命力。